政府融资平台融资渠道(政府融资平台融资模式)

来源：建投管家

一、ABO的内涵

（一）定义

ABO模式即为“授权(Authorize) -建设 (Build) -运营(Operate)”模式，是地方政府通过直接授权相关企业作为项目业主，由其向政府方提供项目投融资、建设、运营、维护为一体的创新基础设施建设模式，合作期满将项目设施移交给政府方，政府方按约定给予一定财政资金支持的合作方式。

（二） 起源

ABO模式首创于北京市交通委员会代表北京市政府与京投公司在2016年签署的《北京市轨道交通授权经营协议》中，即北京市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务，并且在授权经营协议中，约定以授权经营费的形式，由北京市财政给予京投公司资金支持，以满足其提供全产业链服务的资金需求。

（三）实施流程

ABO模式目前尚处在发展初级阶段，各地政府已开始着手开始构思并运作符合本地的ABO模式，建设项目采用ABO模式的实施流程可简要概括为以下步骤：

（1）地方政府授权地方国有控股专业化平台公司以ABO模式实施本项目，并签署授权协议。

（2）获得授权的平台公司根据项目特点制定符合实际情况的ABO项目实施方案报政府方审查，政府方组织专家、第三方咨询单位组织会审，通过后批复该实施方案。

（3）平台公司依据政府方批复内容及相关要求通过公开招标方式选择社会投资人、工程施工方、工程咨询方等相关单位。

（4）平台公司与各方签订合同，明确各方的职责、义务、权利边界等具体内容，保障后续项目实施的流畅性。

（5）平台公司与社会投资人针对某个具体实施的项目联合成立项目公司作为项目建设的法人单位，并以此开展立项、环评等前期手续办理及后续工作。

（6）项目公司根据地方法律法规及政府方确定的职责边界范围开展工作，按照“分部立项、滚动开发、成熟一块、开发一块、结算一块”的原则，与政府相关部门会同制定土地征收计划、土地供应计划、投资建设计划，经政府方批准后实施。

（7）由项目公司负责落实解决资金问题，地方政府土地征收部门按照批复的实施方案组织进行征地拆迁，制定安置补偿协议。征地拆迁完成后由政府方、项目公司、第三方咨询单位共同对征地拆迁相关的费用进行会审，确定项目最终成本。

（8）政府方的土地储备部门在项目成本及合理收益率基础上制定土地供应方案，对土地进行出让，获取土地出让金。

（9）合资成立的项目公司在完成项目的全部工作内容后，由政府方及其委托的第三方咨询机构对项目的执行情况进行绩效考核，以此作为确定项目最终决算服务费的依据。

二、《财金函[2021]40号》背景下，ABO模式合规性考察重点及要求

在当下规范地方政府融资举债、防范金融风险的政策背景下，《财政部对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》(财金函〔2021〕40号)提出由于PPP监管趋严等原因，部分地方开始采用“授权-建设-运营”(ABO)、“融资+工程总承包”(F+EPC) 等还没有制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患。在此背景下，ABO模式运用时如何满足合规性要求，是业内人士关注的焦点问题。

（一）政府基建项目是否适用ABO模式融资需要预判

对于单个的、合作边界条件相对清晰的项目，具有一定的经营性收入(使用者付费占总收入比例大于10%) 的公益性基础设施项目，采用政府与社会资本合作模式(PPP)是比较好的选择。而对于政府推出的如轨道交通、城际铁路、高速公路等具备“大基建、小运营”特点的项目，对社会资本吸引力有限，则建议采用ABO模式操作，通过股权合作等方式吸引社会资本投资，提升项目建设运营效率。

当前各地方对ABO模式的应用相对有限，主要在如是几个领域：一是类似北京轨道交通行业，地方政府通过授权的方式给予城投公司某一行业的一揽子支持政策，促进城投公司转型；二是大型的片区综合开发项目，地方政府按照封闭运作、自求平衡的原则，将一定规模的规划功能片区授权给国有投资主体投资、建设和运营，该片区内的新增财政收入优先用于解决本片区内配套设施的建设投入和运营支出；三是具有战略性、创新性的城市建设重大项目。

（二）政府方资金及授权支付路径是否明确且有效，项目融资是否合规

ABO模式一个显著的特点，就是政府可以直接授权属地国企作为实施主体履行投资、建造、运维职责，并授予其招引社会资本共同建设的权利。同时ABO项目的绝大部分收入来自政府方的授权服务费，在项目推进过程当中，资金到位情况直接决定项目进展情况及项目能否取得成功。实施ABO项目的政府方需要具备充足的财政收入及完善的资金拨付通道，资金拨付至平台公司后是否能专款专用，化解资金方面的系统性风险，是项目建成的根本保障。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号) 规定：明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业进行举债，企业债务不得推给政府单位进行偿还，要切实做到谁借谁还、风险自担。ABO模式下，京投公司作为项目实施主体，以公司名义对外融资，政府不承担担保责任，对金融机构不具有还款义务。北京市给予京投公司一揽子的资金支持，是一种在战略性建设任务(以轨道交通线网规划实施为评估基础) 目标下的中长期预算安排，而非传统融资平台模式下，平台融资行为导致的政府偿债行为。政府并未针对任何金融机构或者具体项目的融资行为做出承诺兜底的安排，金融机构的评估仍然是基于每个项目、亦或是京投公司自身的信用能力。

（三）ABO项目需要全面的预算管理和多层次绩效考核

对于采用ABO模式操作的项目，被授权实施主体获得的授权经营服务费由政府方根据项目的投资及运营维护成本、项目实施效果，在运营期每年根据绩效考核结果按时支付授权经营服务费用。针对财政支出责任，需事先完成类似财政承受能力论证的全面评估，确定财政是否有能力和余力支付，若具备条件，根据政府出台相应的政策支撑，将依法纳入中长期预算管理，防止产生政府隐性负债。

基于新预算法和全面落实财政资金绩效评价的政策背景，授权经营费不宜像购买服务列入支出责任一样作为无弹性支出责任。ABO模式项下，需要完善项目的绩效考核方案，ABO 模式绩效考核一般分为两个层次，第一个层次绩效考核的对象为被授权的国有企业，由政府自行或选择第三方专业机构对国有企业进行考核。第二个层次绩效考核对象为项目公司或社会资本方，由国有企业自行或选择第三方专业机构对项目公司或社会资本方进行考核。政府根据被授权国有企业提供的公共服务质量的考核结果来安排财政补贴，保持定时定向不定量的原则，这种情况下政府的这种未来不确定的支出不被认定为负债，可在一定程度上缓解被认定为违规增加地方政府负债的合规性风险。

三、ABO模式项目风险管理

ABO项目具有周期长，环节多，专业性，综合性要求高等特点，要求项目风险管理贯穿于项目实施前，实施中，和实施后的全过程。需对可能出现的各类问题进行系统性分析，主要风险点及其管控涉及如下几点：

（1）前期手续合规性风险。前期手续是建设项目实施必不可少的前置条件，前期手续的办理较其他的行政许可类项目更加复杂，办理的过程涉及多个环节，评审部门多、专业方向多，且各环节具有内在关联性，是一项兼具综合性和复杂性的工作。ABO模式下，建设项目前期手续办理过程当中需要大量专业化的咨询服务方提供支持，各环节的关联性高，容易使某个环节的错误产生叠加，造成前期手续办理滞后，影响整个项目的实施进度。因此，ABO项目前期手续合规性风险管控中，尤其需注意对关联环节或手续的跟踪和管控。

（2）工程建设工期风险。ABO项目在进行投资决策前，所参照的项目工期均为规划工期。实际施工建设过程当中受制因素具有不可预见性，且工程建设进度、成本、质量三要素是相互影响、相互制约的关系。若项目实施后不能按照规划工期竣工交付，将会额外增加时间成本及资金成本，继而影响到是否能按期回收项目投资。在不增加项目投资的前提下，若一味逐求项目进度会影响到工程质量。因此，在ABO项目中，需要对每一项施工项目进行拆分，针对各个环节制定相应的具体规划，最大限度保障工期，使项目顺利投入经营。

（3）融资财务风险。融资情况是决定项目是否成功的关键因素之一，ABO项目目前尚无全面、系统性的政策文件进行规范，金融机构对融资贷款审查严格，贷款利息较传统基础设施建设项目高，且项目自身现金流不足，需依赖政府补贴。在当前严控地方政府隐性债务的趋势下，以补贴作为还款来源易形成政府的隐性债务，融资渠道易受地方政府财政能力影响，缺乏低成本融资的稳定性保障条件。因此，ABO项目中社会投资人和金融机构的投资前风险评估是较为有效的投融资风控措施，也是后续金融机构进行投资评价的支撑条件。

四、建议

（一）论证项目特征情况

政府不能将所有项目均授权给属地的城投公司运作，应该依据项目特征判断项目是否适合采取ABO模式。对于基建投资规模较大的重大战略项目，有政府垄断经营特征、市场化不充分、对社会资本吸引力不强，通过运营财政可承受范围内的政府补贴依然无法完成投资回收，可进行ABO模式的识别论证，之后再进行操作实施。

（二）明确授权经营协议

鉴于ABO模式目前没有相关政策文件支撑， 建议实施主体编制《项目实施方案》，明确项目操作模式、合作内容及范围、回报机制、绩效考核机制等，经政府批复后指导项目实施。根据实施方案，政府授权国有企业作为实施主体，政府向国有企业出具明确其作为实施主体的函，授权国有企业作为实施主体，与政府签订《项目授权经营协议》；授权国有企业公开招引社会资本的权利，并与社会资本签署合作协议以及其他相关合同、协议和法律文件；授权国有企业与社会资本组建项目公司，由项目公司负责对应项目的投资、建设、运维等工作。《授权经营协议》主要内容包含总则、协议主体、合作关系、前期工作约定、投资与融资、工程建设、运营和移交、补贴和奖励、绩效考核、不可抗力和法律变更、协议解除、违约处理、争议解决，以及其他约定。

（三）借鉴PPP模式优点

ABO与PPP存在诸多共性，ABO模式属于广义的PPP范畴。采用ABO模式开展项目，可借鉴PPP模式优点。一是在授权经营服务费方面，要充分考虑本级政府财政可承受能力；二是对运营维护效果进行绩效考核和定期评估，促进被授权单位重视项目的建设和运营工作；三是授权经营服务费与绩效考核结果挂钩，避免政府授权经营服务费出现固定回报的现象；四是借鉴政府出台的PPP项目相关政策文件，为制定ABO项目的合规性政策提供参考。

结语

ABO模式植根于中国城市建设发展特色，随着相关政策法规的逐步完善，ABO模式将在大型公益性基础设施项目统筹、地方国企和融资平台转型、国资授权经营体制改革等方面，提供行之有效的发展思路及创新方案。

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