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小智资讯 2023-08-21 17:58:03 1

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【编者按】

农机异地报补不构成犯罪问题，我已经写了七篇文章，该说的都说完了。当时写第七篇文章时，还表明这是最后一篇。《法治应生》农机异地报补问题系列文章：

1.惠农的农机补贴政策为何害了农民？

2.政策目的落空是骗补类诈骗罪成立的要件。

3.“异地购买农机享受补贴”案件中国家资金并未损失。

4.农机异地报补中的“先套后卖”行为也不构成诈骗犯罪。

5.河南“农机诈骗案”进展：一夜回到解放前！无罪判决为何这么难？

6.异地报补案件中的购机农民是否享受到了国家补贴？认定标准是什么？

7.农机异地报补案件情况分析及无罪案例剖析。

梧桐刑辩主理人庄律师吴律师《农机具异地报补的行为不构成犯罪》一文，除呼应、支持我的观点外，还作了更严谨的分析、更深入的论证，尤其对检方“农机补贴资金具有均衡各省发展的目的，吉林省的钱不能给黑龙江省使用”的观点进行了有力辩驳，并论证得出了允许私下调剂与禁止异地补贴相比，允许调剂更有利于国家的结论，读后受益匪浅。该文对我的农机异地报补系列作了完美补充，因此分享给朋友们，并希望对相关案件的正确处理有所帮助。

【正文】

近年来，对农民异地购买农机具并借名申报补贴应否构成诈骗罪这一问题的讨论，已经溢出法学界进入了社会舆论的视线，这并不意味着法律范畴内讨论的终结，恰恰相反，详尽完整的法律分析有助于各方厘清焦点、建立共识。本文结合“社会目的落空理论”论证若政策目的实现，则不宜定诈骗罪。

前言：目的落空理论在骗取农机补贴案中为什么重要？

众所周知，诈骗罪的成立必须要给被害人带来财产损失，而财产损失的认定不是简单地看被害人是否因为被骗而处分（交付）了财产。本质上财产法益特别是金钱，并非其价值本身值得保护，而是作为实现目的的手段值得保护。因此从实质的法益侵害角度，在判断诈骗被害人是否遭受财产损失时，其在财产处分时所设定的目的实现与否，是判断财产损失存在与否的重要考量因素。

在捐赠、补助等单方给付类诈骗领域，被骗者的共同特点是：在处分财产时并不期待获得金钱等的物质回报，其确切知道自己在资金上是单向流出，经济总量必然减少，某些场合财产处分人对于资金的单向流出甚至是积极追求的（比如国家在某一政策支持领域制定了补贴计划，筹措了补贴资金，总是希望在资金总量范围内将更多的资金发放给更多符合条件的人以发挥资金更大的使用效益）。因此在判断其因被骗而支付资金是否遭受到财产损失时，就不能只看其是否支付了资金，而应当斟酌其资金支付的目的是否实现：实现了资金使用目，则应认为存在财产损失；背离了资金使用目的，则应认为具有财产损失。

因此在骗取农机具购置补贴案件中，国家发放农机购置补贴所设定的政策目的是否实现就成为判断是否存在财产损失的关键，又由于财产损害要件是诈骗罪成立的必备要件，是故政策目的是否实现也成为骗取农机补贴是否构成诈骗罪的关键。

一、农机具购置补贴政策的背景

2004年国家出台了农机具购置补贴政策，截至2020年底，中央财政累计投入2392亿元，扶持3800多万农民和农业生产经营组织购置各类农机具4800多万台(套)。

什么是农机具购置补贴政策？即国家将一定品目（如2021-2023年农业部共确定172个品目）的农机具纳入补贴范围，以定额补贴的方式对农机具进行补贴，大体上补贴金额不会超过该机具购机金额的30%。

举个例子，对A机器，各省农机主管部门依据同档产品上年市场销售均价测算出补贴额度是2万元，那么只要农民购买了A机器，并向当地主管部门进行申报，就可以获得2万元补贴，该补贴直补到户，钱打给农民。

随之而来就是异地报补行为的兴起，实践中出现了这样的情况：黑龙江的农民需要农机具，却因为本省的资金和指标不足导致农民无法享受到补贴，于是农机公司首先将农机以“定价减去补贴金额”的价格直接卖给黑龙江省的农民，然后在吉林省找到享受农机具购置补贴资格但不需要农机的当地农民，用他们的身份信息向吉林省主管部门报送材料并领取补贴。

二、刑事追诉的启动

吉林省A市甲农机公司的法定代表人江某就因为实施了以上行为而被当地检察院指控“以非法占有为目的，采用虚构事实的方式骗取国家财产，数额特别巨大，其行为构成诈骗罪。”具体情况是：

2011年，甲农机公司法定代表人江某听说,其他公司的农机在销往黑龙江省后，生产厂家将这部分车辆的相关资料拿到吉林省A市，通过本地经销商在农机部门申报了补贴，即“异地补贴”。因甲农机公司的农机也存在销往黑龙江后未能在当地办理补贴的情况，江某决定照此办理。

2011年至2015年，江某在农机局支持下，将甲农机公司已销售到黑龙江省的农机具，在吉林省A市找本地农民，以给农民“好处费”的名义，让农民提供身份证件顶名虚假购买，将补贴申领出来。为此，甲农机公司共伪造当地农民购买农机具的假档案1648套，骗取国家农机购置补贴资金人民币4700多万元。

三、一项犀利的指控

披露的案情中，控方显然认可国家农机补贴的政策目的是提高农业机械化水平，并且还有其他补贴目的。

控方认为：国家既然对各省、各地区分配了不同的补贴指标，说明农机补贴政策的目的不但要提高农业生产机械化水平，而且还要均衡各省、各地区的发展水平。甲农机公司采取“异地报补”的手段套取国家和吉林省的补贴款，破坏了国家农机补贴政策的实施，给国家造成了特别巨大损失。

我们概括一下控方的意思：国家虽然要在农机具上补贴农民，但各省、各地区指标不一样，说明国家还有均衡各省发展水平的重要考量，这一考量也是国家政策的重要目的。故异地销售农机具虽利好了黑龙江的农民，但国家促进吉林省农业经济发展的目的落空，吉林省具有财产损失，定诈骗罪毫无疑问！

三、重新审视农机具补贴政策的目的

（一）农机具补贴政策的目的是什么？

2004年6月25日第十届全国人大常委会第十次会议审议通过了《中华人民共和国农业机械化促进法》（以下简称《农机促进法》），而农机具补贴成为了“《农机促进法》明确规定的重要扶持措施。”[2]

《农机促进法》第一条规定：“为了鼓励、扶持农民和农业生产经营组织使用先进适用的农业机械，促进农业机械化，建设现代农业，制定本法。”第四条规定：“国家引导、支持农民和农业生产经营组织自主选择先进适用的农业机械……”简言之，通过让农民使用先进的农业机械，促进国家农业机械化，最终实现建设现代农业的目标，这是制定《农机促进法》的根本目的。

不仅如此，《农机促进法》第二十一条第二款更规定，国家鼓励跨行政区域开展农业机械作业服务，并要求各级人民政府及其有关部门应当予以支持。这说明在国家视野下，不同行政区域的农地都属于中国，农地没有本质区别，因此跨行政区域的农机作业也能够实现《农机促进法》第二条所规定的提高（中国）农业生产技术水平、经济效益、生态效益的立法目标，是值得鼓励的。在全国一盘棋的视野下，只要农机在农民手里用于中国的农地耕种，就能够被视为实现了立法目的。

这又恰好解释了为什么农业部办公厅在《关于山西省农机购置补贴政策落实有关问题的意见》（农办机〔2014〕22号，以下简称22号文）这份文件中做了如下表述，针对河北、河南等地农民借用山西省农民身份证，在山西购买农机具，并在山西省办理农机购置补贴手续这一情况，22号文提出：“根本上讲，农机具还是在农民手中，还是用于农业生产，补贴实惠最终落到了农民，符合中央农机购置补贴政策导向，达到政策目的，不宜简单视为违法违规行为，也不宜将此认定为给国家造成资金损失。”

如果不是因为异地报补行为实际上实现了《农机促进法》的立法目的，农业部办公厅又怎么可能认为异地报补行为既不违规又不违法呢？基于法秩序统一的原理，行政机关已经对异地报补这种行为做出了不宜简单视为违法违规的判断，那么刑事司法机关在判断这种异地报补行为的刑事违法性时就不能不考虑农业主管部门对此的评价。

（二）农机补贴政策具有“均衡各省发展水平”的目的吗？——兼谈资金的时间价值

有人可能会问，国家对各省、各地区分配了不同的补贴指标如何解释？吉林省的钱能够给黑龙江省用吗？国家资金可以跨区域流动吗？控方恰恰也以“农机补贴资金具有均衡各省发展的目的，吉林省的钱不能给黑龙江省使用”这点进行指控。针对以上疑问，我们认为：

第一，财政部和农业农村部联合发布了《农业生产发展资金管理办法》（下文简称《资金管理办法》），并针对农机购置补贴确定了如下计算公式：补助经费＝农机购置与应用补贴资金规模×（基础资源因素×85%＋政策任务因素×10%＋脱贫地区因素×5%），而占比85%的基础资源因素包括：粮食播种面积、棉花播种面积、油料播种面积、甘蔗播种面积、蔬菜播种面积、果园面积、主要畜禽（猪、牛、羊）年末存栏量、淡水养殖面积等。

很明显，基础资源因素很大程度上决定了农机补贴的金额，而这又是由各种农作物的播种面积来决定的，实质上反映国家是根据各省农业发展的实际情况进行补贴，农业强省补贴金额就高，如黑龙江省粮食作物播种面积高居全国第一，则理应享受到全国前列的补贴金额，即使计算公式中有诸如“政策任务因素”“脱贫地区因素”等均衡地方发展的考量因素，但两者加起来也仅占比15%，已经足以说明农机购置补贴的根本目的是在全国性范围内推进农业机械化发展，该目的远远优先于“均衡各省发展水平”的目的，更准确地说，“均衡各省发展水平”只是位居“推进全国农业机械化发展”之下的附随目的。因此，单纯只是导致均衡各省发展水平这一附随目的没有实现的，不应当认为给国家造成了损失。

第二，退一步说即使认为均衡各省发展水平这一政策目的会对财产损失的认定产生影响，那么在证据层面也应当查清以下事实。例如，补贴资金流出地是否因异地报补造成当地补贴资金发放不足，如果资金流出地当年还有资金结余那么说明异地报补并没有影响到资金流出地的补贴发放。

第三，资金具有时间价值，财政资金应当惠及有需求的地区和人，而非只是摊在各机关的账目上，并且在单位时间内应当最大限度地发挥资金的效用。

《资金管理办法》第一条规定：“为加强和规范农业生产发展资金管理，推进资金统筹使用，提高资金使用效益，增强农业综合生产能力……制定本办法。”既然运用农业发展资金的最大目的是增强农业综合生产能力，则必须要提高资金使用效益，如果只是摊在各机关的账目上，不仅降低了资金的使用效益，也让增强农业综合生产能力的目的落空，跨省、跨区域流动反而实现了政策的要求。

这也是为什么在农业农村部《对十三届全国人大二次会议第3919号建议的答复》（以下简称《答复》）这一文件中，中央要求因素法测算准确，如果在该财政年度由于各省预测上报不准导致如果不允许跨省调剂，那么就会形成在该财政年度内资金的闲置浪费，而异地报补则会解决资金闲置不能用于农机补贴的问题。

第四，正如《答复》中谈到：“要求各省农机化主管部门会同财政部门按照因素法科学测算后提出资金需求，对资金结转较大的地区不安排或少安排资金。2017年，对上年资金结转规模较大的若干省份，中央财政未下达当年资金……指导县（市）优先使用结转资金，促进资金使用实现两年动态紧平衡；对各省两年内未使用完的结转资金，应足额上缴中央财政。”这足以表明中央通过计划的方式有意地促进国家农机购置补贴资金的有效流转，目的就是促成全国范围内农业机械化目的的有效实现，其资金利用不单单局限于一县、一市、一省。

如果不允许私下调剂指标，那么结转资金两年后收归国库（参见《答复》），必然造成资金闲置，没有用到该用的农机补贴上去，从经济的角度，货币的时间价值就被浪费了，这对国家来说就是损失。而异地报补则使得资金用在需要的地方，最大限度地发挥了补贴资金的效用，因此在经济上发挥了资金的时间价值，在功能上有利于国家农机补贴政策目的实现。所以两相比较（允许私下调剂与禁止异地补贴）当然是允许调剂更有利于国家。

第五，我国《宪法》第3条规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。根据《预算法》的规定，我国实行一级政府一级预算，设立中央、省、市、县、乡镇五级政府预算，通俗地说，以各省、各地区为界限分配指标和资金只是行政管理的形式，而这首先要遵循中央统一领导的大原则，实质上还是中央将资金分配给地方用来推行“全国”的农业机械化，不能认为给吉林省的钱就是专门用来推进吉林省的农业机械化，其使用范围仅限于吉林省一隅。

四、异地报补的性质不同于“未购报补”“一机多补”“重复报补”

或许有人会提出质疑，《农业机械购置补贴产品违规经营行为处理办法（试行）》（以下简称《处理办法》）第七条第（三）项将“未购报补、一机多补、重复报补等非法手段骗套补贴资金而对补贴政策实施带来严重影响的行为”认定为严重违规行为，那么异地报补的行为性质难道不与“未购报补”“一机多补”“重复报补”等行为性质相同？

乍看之下，异地报补与“未购报补”“一机多补”“重复报补”一样，都存在欺骗行为，如本案中江某将甲农机公司已销售到黑龙江省的农机具，在吉林省A市找本地农民，以给农民“好处费”的名义，让农民提供身份证件顶名虚假购买，将补贴申领出来，但这尚未触及问题的实质。

异地报补行为中，交易本身是真实的，农民最终享受到了以补贴价购机的实惠，国家通过发放补贴刺激、吸引农民购买农机用于农业生产进而提高我国农业机械化水平的目的得以实现。

而所谓“未购报补”“一机多补”“重复报补”，其交易都存在虚假的性质，未让农民享受到补贴。比如“重复报补”，假如农民甲只需要购买1台农机，但是农机公司却上报3个名额，毫无疑问该农机公司从国家骗取了2台农机的补贴款，国家多补贴了2台农机的钱，却没有实现相应的目的，所以，“未购报补”交易本身是虚假的，而“一机多补”和“重复报补”交易中，扣除“一机”部分或重复部分，剩下的交易都是虚假的。

故我们可以得出结论：异地报补也有欺骗行为，但交易本身是真实的，实现了国家推进农业机械化的目的，而“未购报补”“一机多补”“重复报补”等行为，既没有让农民享受到国家补贴，同时也让国家的目的落空，财产上受到损失。

五、对案件事实的一点余思

在阅读相关资料时，有一小段话引起了笔者的关注，控方就农业部办公厅文件（也就是前文提到的22号文）是否适用本案时提到：“文件答复的是异地农民获得了补贴优惠政策的情况，如果异地农民没有获得优惠政策则与答复内容无关。本案被告人实施的诈骗行为，并不存在异地农民获得了补贴优惠政策的问题，故农业部的文件并不能适用于本案。”所以，客观事实到底是什么？农民是否享受到了补贴？

毫无疑问，本文写作的一个大前提是“补贴确实落到了农民头上”，但若真如控方所说，农民未享受到补贴优惠，那么国家的资金显然没有用到该用的地方，也就谈不上实现推进农业机械化的目的了，则定诈骗也无疑义。当然，这是一个需要控辩双方共同厘清的事实问题，而非法律适用问题。

注释：

[1]《河南“农机诈骗案”进展：一夜回到解放前！无罪判决为何这么难？》载公众号法治应生2022-6-24

[2] 见《农业机械化促进法》第27条以及《农业农村部财政部有关司局负责人就2021—2023年农机购置补贴政策实施工作答记者问》。